|
|
DYREKTYWA W SPRAWIE LIBERALIZACJI RYNKU GAZU ZIEMNEGO
Wprowadzenie
Na podjęcie przez Unię Europejską działań w kierunku liberalizacji rynku gazowego, czy patrząc szerzej całego rynku energetycznego, miało wpływ kilka faktów, przede wszystkim zaostrzanie się międzynarodowej konkurencji w różnych sektorach przemysłu, zwłaszcza w przemysłach energochłonnych, gdzie koszt energii, np. w postaci gazu ziemnego, jest bardzo duży i wywiera ogromny wpływ na funkcjonowanie przedsiębiorstwa.
Kolejnym argumentem było to, że ceny gazu ziemnego na terenie państw należących do Unii Europejskiej były znacznie wyższe od cen surowca w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie. W tych ostatnich krajach proces liberalizacji rynku gazowego i wzmożonej konkurencji miał miejsce razem z działaniami zmierzającymi do pełnej deregulacji.
Wraz z zakończeniem liberalizacji rynku gazowego w Unii Europejskiej spodziewane są korzyści wynikające z rozwiniętej konkurencji. Zakończone sukcesem procesy liberalizacyjne innych rynków wspólnotowych były bodźcem do przeprowadzenia takich samych działań na sektorze gazowym.
Podstawowym aktem prawnym w Unii Europejskiej odnoszącym się do sektora gazowego jest Dyrektywa Gazowa uchwalona dnia 22 czerwca 1998 roku. Jej pełna nazwa brzmi Dyrektywa 98/30/EC Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku dotycząca wspólnych zasad wewnętrznego rynku gazowego. Stanowi ona jeden z filarów działań UE mających na celu zbudowanie jednolitego rynku energetycznego, którego początek realizacji nastąpił ca. 10 lat temu.
Unia Europejska coraz aktywniej działa w sektorze energii, a podstawowe zasady jej polityki energetycznej opierają się na trzech nadrzędnych celach:
stworzenie sytuacji i warunków, które przyczynią się do zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw nośników energii, a w podsektorze gazowym umożliwią powstanie odpowiednich perspektyw dla penetracji gazu ziemnego w energetyce,
zbudowanie przez państwa członkowskie wspólnego rynku energii. Jednym z podstawowych celów rynku ma być odpowiedź na wzrastającą potrzebę konkurencji,
ochrona środowiska naturalnego, do czego ma się przyczynić redukcja negatywnego wpływu jaki wywiera użytkowanie różnych surowców energetycznych. Na tym polu bardzo pozytywnie prezentuj się gaz ziemny wraz ze swoimi walorami ekologicznymi.
Walory ekologiczne gazu ziemnego w porównaniu do innych paliw energetycznych są bezdyskusyjne (co potwierdza niżej pokazana tabelka).
Spośród wszystkich paliw naturalnych, używanych w gospodarce, gaz ziemny jest najczystszym nośnikiem energii. W trakcie spalania nie wydzielają się szkodliwe dla środowiska naturalnego dwutlenek siarki i tlenki azotu oraz nie powstaje sadza i popiół. Na korzyść gazu ziemnego jako paliwa do produkcji energii przemawiają także inne czynniki wydobywanie, magazynowanie i transport surowca odbywa się w warunkach niewątpliwie bardziej korzystnych dla środowiska w porównaniu do konkurencyjnych nośników energii. Warto zwrócić uwagę na fakt, że w trakcie spalania paliw stałych ( węgiel kamienny, węgiel brunatny) powstają odpady, których składowanie negatywnie wpływa na powierzchnię gleby.
Użytkowanie gazu zamiast paliw stałych w gospodarstwach domowych jest bardziej pożądane pod względem sprawności energetycznej, komfortu użytkowania oraz ochrony środowiska naturalnego.
TAB. - EMISJA CO2
Dyrektywa "gazowa" wraz ze swoimi przepisami wyszła naprzeciw celom realizowanym w ramach unijnej polityki energetycznej i stanowi gigantyczny krok na drodze liberalizacji rynku gazowego.
Prace nad stworzeniem dyrektywy "gazowej"
Opracowanie i wprowadzenie w życie dyrektywy "gazowej" było dużym sukcesem Wspólnoty, ale prace nad nią momentami posuwały się bardzo wolno. Stworzenie dokumentu, który odpowiadałby wszystkim zainteresowanym stronom zajęło ponad 6 lat. Nie obyło się bez długich i stresujących negocjacji, a czasami bez politycznych nacisków. Na początku 1992 roku Komisja Europejska przedstawiła propozycję dyrektywy gazowej i zwróciła się z nią do państw członkowskich proponując dyskusję nad jej kształtem i zawartością. Jednak przez następne kilka lat nie istniał odpowiedni klimat dla prowadzenia ożywionych dyskusji związanych z gazem i dyrektywą. Taki stan rzeczy wynikał między innymi z faktu, że w tamtym okresie prace w organach unijnych były skoncentrowane przede wszystkim na sektorze elektroenergetycznym. Kwestie dotyczące rozwiązań w sektorze gazowym pozostały nieco na uboczu w oczekiwaniu na porozumienie państw członkowskich w sprawach energii elektrycznej. W połowie 1996 roku osiągnięto konsensus co do głównych założeń w sektorze, a pod koniec roku przyjęto dyrektywę "elektryczną". Osiągnięcie porozumienia w sektorze elektroenergetycznym dało "zielone światło" dla dyskusji sytuacji w sektorze gazowniczym.
Prace nabrały tempa w 1997 r., kiedy to zostały złożone 3 propozycje dyrektywy "gazowej".
W marcu 1997 roku kompromisową propozycję przedstawiła Holandia, która w owym czasie pełniła funkcję prezydentialną w Unii Europejskiej. Jej zawartość została uzupełniona o wnioski przedstawione przez Radę Energetyczna Unii Europejskiej.
Niestety na rozwiązania przedstawione przez Holandię w swojej propozycji dyrektywy nie wyraziło zgody kilka państw członkowskich. W związku z tym 18 lipca tego samego roku kolejną wersję dokumentu zaprezentował Luksemburg, który przejął od Holandii funkcję prezydentialną na następne pół roku.
Pod koniec 1997 roku odbyło się drugie posiedzenie Rady Energetycznej, na którym ku zadowoleniu wszystkich stron udało się wypracować wspólne stanowisko i osiągnąć polityczne porozumienie. W pierwszych czterech miesiącach 1998 roku nadal prowadzono dyskusje i nanoszono poprawki do projektu dyrektywy "gazowej". W tym czasie miało miejsce również drugie czytanie dyrektywy na forum Parlamentu Europejskiego. Dnia 11 maja 1998 roku nastąpiło przyjęcie dyrektywy "gazowej" przez Parlament Europejski i Rade Ministrów, a trochę ponad miesiąc później (22 czerwca) została promulgowana i otrzymała numer 98\30\EC. W lipcu 1998 roku została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnoty Europejskiej.
Dnia 10 sierpnia dyrektywa "gazowa" weszła w życie, a na wprowadzenie jej do ustawodawstwa poszczególnych państw członkowskich przewidziano 2-letni okres.
Dyrektywa "gazowa" nie jest bezpośrednim aktem prawnym. Podstawowym celem dokumentu jest stworzenie podstaw i wytycznych dla urzeczywistnienia wspólnego rynku gazowego. Dyrektywa ma także stworzyć warunki, które pozwolą na obniżenie cen gazu ziemnego dla odbiorców oraz na redukcję kosztów działalności przemysłów gazowniczych.
Zadaniem każdego państwa członkowskiego jest szczegółowe dostosowanie swojego prawodawstwa i sektora gazowego do wymogów określonych przez przepisy dyrektywy, z uwzględnieniem odmiennych cech swojego przemysłu gazowego i jego otoczenia w porównaniu do innych państw.
Prezentując ogólne zasady, dyrektywa pozostawia krajom członkowskim oraz krajom kandydującym do członkostwa w Unii Europejskiej pewną swobodę w interpretacji dokumentu. Pozwala to na uwzględnienie zarówno interesów przemysłów gazowniczych, jak również interesów narodowych państw członkowskich. Dodatkowo kraje zamierzające przystąpić do Unii w przyszłości nie musza od razu akceptować wszystkich uregulowań zawartych w dyrektywie. W trakcie procesu negocjacyjnego mogą wystąpić o ustanowienie okresów przejściowych, w czasie których część przepisów nie będzie stosowana. Okres przejściowy stwarza szansę na w miarę spokojne dostosowanie się do wymogów stawianych przez dyrektywę oraz inne przepisy dotyczące sektora gazowego obowiązujące na terenie Unii Europejskiej.
Dyrektywa "gazowa" ma zastosowanie do prawie wszystkich rodzajów działalności związanej z gazownictwem, z jednym wyjątkiem nie podlegają jej kwestie związane z poszukiwaniami i wydobyciem gazu ziemnego. Tak więc dotyczy ona przesyłu, dystrybucji i magazynowania surowca, także w postaci skroplonej (LNG).
Ustanawia wspólne zasady organizacji i funkcjonowania sektora gazowego, dostępu do rynku i stopniowego jego otwierania. Reguluje kwestie związane z dostępem stron trzecich oraz narzuca obowiązek rozdzielenia kont poszczególnych podsektorów w gazownictwie.
Przepisy zawarte w dyrektywie "gazowej"
Otwieranie rynku gazowego.
Przepisy zawarte w dyrektywie określają zasady otwierania rynku gazowego w państwach członkowskich. Istnieją dwa rodzaje podejścia do zagadnienia. Ustalono procentową część rynku, która będzie systematycznie otwierana w kolejnych, następujących po sobie okresach oraz określono poziom minimalnej wielkości zużycia gazu ziemnego, powyżej której odbiorcy będzie przysługiwało prawo swobodnego wyboru swojego dostawcy surowca.
Na starcie, tzn. 10 sierpnia 2001 roku, kraje członkowskie były zobowiązane otworzyć 20% swojego rynku gazowego dla konkurencji. Od tego momentu do wolnego wyboru swojego dostawcy mieli prawo odbiorcy przemysłowi zużywający ponad 25 mln m3 gazu ziemnego w ciągu roku oraz elektrownie i elektrociepłownie.
Po okresie 5 lat, licząc od daty wejścia w życie dyrektywy "gazowej" 10 sierpień 1998 rok, uprawnionymi do wyboru wolnego dostawcy będą elektrownie i elektrociepłownie oraz odbiorcy przemysłowi zużywający w ciągu roku nie mniej niż 15 mln m3 gazu. Stopień otwarcia rynku ma wzrosnąć minimalnie do poziomu 28%, a maksymalnie do 38%.
W 2010 roku, czyli 10 lat od wejścia w życie dyrektywy, stopień otwarcia rynku powinien wynieść co najmniej 33%, zaś maksymalnie 43%. Wielkość zużytego w ciągu roku surowca uprawniająca do wyboru dostawcy zostanie obniżona do wysokości 5 mln m3. Wtedy ma nastąpić także przegląd realizacji dyrektywy w rzeczywistości przez państwa członkowskie. Podane przez dokument maksymalne poziomy otwarcie rynku mogą zostać przez dany kraje wybrane jeśli ma ono taką chęć i sposobność do ich realizacji.
Dostęp stron trzecich do systemu.
Przepisy zawarte w dyrektywie "gazowej" nakładają na kraje członkowskie obowiązek umożliwienia przedsiębiorstwom gazowniczym i uprawnionym odbiorcom swobodnego dostępu do sieci gazowej.
Takie rozwiązanie jest niezbędne aby liberalizacja rynku gazowego posuwała się na przód oraz żeby można było realizować idee wspólnego rynku gazowego. W celu stworzenia odbiorcom gazu ziemnego szansy kupowania surowca u wybranego przez siebie dostawcy nie będącego jednocześnie operatorem sieci przesyłowej lub dystrybucyjnej, zachodzi bezdyskusyjna potrzeba, aby wspomniany operator udostępnił swoją sieć zainteresowanym stronom. Cała operacja musi się oczywiście odbywać na zasadzie odpłatności.
Opracowane zostały dwa rodzaje dostępu:
negocjowany; ta forma dostępu oparta jest na dobrowolnym porozumieniu handlowym zawartym pomiędzy zainteresowanymi stronami. Przedsiębiorstwa zarządzające siecią przesyłową zostały prawnie zobowiązane do co rocznego publikowania orientacyjnych cen dostępu do sieci oraz innych warunków, które należy spełnić zanim otrzyma się dostęp do sieci.
regulowany; ten rodzaj dostępu funkcjonuje w oparciu o system opublikowanych taryf oraz warunków i zasad, które odgrywają duże znaczenie biorąc pod uwagę dostęp do systemu.
Dyrektywa stwierdza, że nabywca gazu może zawrzeć umowę dostawy z konkurencyjnym przedsiębiorstwem gazowym, innym niż operator systemu lub podmiotem zależnym od niego.
Odmowa dostępu do sieci.
Jakkolwiek realizacja i przestrzeganie przez wszystkie podmioty zasady dostępu stron trzecich jest podstawowym wymogiem dla skutecznego istnienia wspólnego rynku, to jednak , dyrektywa "gazowa" dopuszcza sytuacje, kiedy możliwa jest odmowa dostępu do sieci ze strony operatora.
Takie rozwiązanie może mieć tylko miejsce w momencie zaistnienia wymienionych w dokumencie sytuacji.
Odmowa dostępu może nastąpić w momencie braku przepustowości w sieci gazowej. W takiej sytuacji kraje członkowskie mogą zwrócić się z apelem do przedsiębiorstwa gazowego, aby zwiększyło przepustowość systemu, pod warunkiem, że takie działanie ma ekonomiczne uzasadnienie oraz odbiorca surowca jest jednocześnie gotowy do pokrycia wszystkich kosztów związanych z inwestycją. Uwzględniona została sytuacja, że zwiększenie przepustowości, pomimo szczerych chęci nie jest możliwe do realizacji. Wtedy kraje członkowskie powinny udzielać zezwoleń na budowę gazociągów bezpośrednich przez zainteresowane strony.
Odmowa może mieć także miejsce w sytuacji, kiedy ewentualny dostęp innych podmiotów do sieci uniemożliwi przedsiębiorstwu gazowemu wykonywanie jego zadań wynikających z tytułu usług przedsiębiorstwa użyteczności publicznej lub ze względu na istotne trudności ekonomiczne i finansowe powiązane z kontraktem typu "bierz i płać".
Unia Europejska wzięła pod uwagę konieczność zbudowania pewnych osłon zabezpieczających kontrakty "bierz i płać", między innymi przewiduje się elastyczność porozumień kontraktowych np. poprzez renegocjacje cen oraz możliwość wprowadzenia pewnych korekt do warunków zawartych w kontrakcie. Dokument mówi o odstępstwach wynikających z konieczności dotrzymania zobowiązań kontraktowych typu "bierz i płać".
Przy udzielaniu odstępstw ze względu na zobowiązania wynikające z tego typu kontraktów, mogą być brane pod uwagę następujące kryteria:
jeśli kwestia dotyczy stworzenia rynku konkurencyjnego,
potrzeba realizacji zobowiązań przedsiębiorstwa użyteczności publicznej i zagwarantowania bezpieczeństwa dostaw surowca,
sytuacja przedsiębiorstwa na rynku gazowym oraz na stan konkurencji,
zła sytuacja ekonomiczno-finansowa przedsiębiorstwa gazowego,
stopień, w jakim w chwili podjęcia zobowiązań typu "bierz lub płać", przedsiębiorstwo gazowe było w stanie racjonalnie przewidzieć, mając na uwadze postanowienia dyrektywy, że istniała możliwość pojawienia się istotnych trudności,
data podpisania i warunki kontraktu; wliczając uzupełnienia z tytułu wszelkich zmian mających miejsce na rynku,
poziom połączeń systemów gazowniczych oraz poziom ich współdziałania.
Na koniec została poczyniona także uwaga, że odstępstwo może być poczynione jeżeli przyniesie ono generalnie patrząc pozytywny wpływ na funkcjonowanie rynku gazowego.
Odstępstwa od zasady dostępu stron trzecich zostały w dyrektywie "gazowej" przewidziane także dla tzw. wschodzących rynków gazowych. To określenie dotyczy państw członkowskich, w których pierwsze handlowe dostawy gazu ziemnego, realizowane na podstawie kontraktu długoterminowego, miały miejsce nie później niż 10 lat temu licząc od daty wejścia w życie dyrektywy. W Unii Europejskiej tak postawione warunki odnoszą się do dwóch krajów Grecji i Portugalii.
Ulgowo, w pewien sposób, będą traktowane , w porównaniu do wymagań stawianych przez dyrektywę państwom członkowskim, kraje nie dysponujące bezpośrednimi połączeniami z sieciami gazowymi innych państw oraz zaopatrywane przez jednego, zagranicznego dostawce, który pokrywa więcej niż 75% krajowego zapotrzebowania na surowiec. Dotyczy to głównie Finlandii i Grecji.
Twórcy dyrektywy "gazowej" mieli świadomość, że kwestie związane z negocjacjami o dostępie mogą stwarzać pewne problemy, a możliwość odmowy dostępu do sieci stron trzecich może być nadużywana. Z tego powodu dyrektywa wymaga od państw członkowskich, aby przy pomocy odpowiednich działań zagwarantowały, że negocjacje będą odbywać się w dobrej wierze oraz pozycja dominująca przedsiębiorstwa gazowego w danym kraju nie będzie nadużywana.
Rozwiązywaniem ewentualnych sporów, które pojawiłyby się w trakcie negocjacji między zainteresowanymi stronami, powinna zająć się niezależna instytucja, powołana do życia przez wszystkie państwa członkowskie na swoim terytorium. Decyzje podjęte przez instytucje rozjemcze powinny być prezentowane w ciągu 12 tygodni. Każdej z zainteresowanych stron przysługuje prawo odwołania, stosownie do prawodawstwa Wspólnoty Europejskie.
Przedsiębiorstwa gazownicze a usługi o charakterze użyteczności publicznej.
Taki charakter zobowiązań może zostać nałożony na przedsiębiorstwo gazownicze, jeżeli tego wymaga ogólny interes ekonomiczny danego państwa.
Nałożone przez rząd zadania mogą być związane z bezpieczeństwem energetycznym kraju, między innymi z zabezpieczeniem dostaw surowca, regularności tych dostaw, jakości i cen otrzymywanego gazu ziemnego oraz ochroną środowiska naturalnego. Podstawowe cechy jakie powinny charakteryzować takie zobowiązania to:
brak dyskryminacji
przejrzysty charakter
konkretnie zdefiniowane
sprawdzalne i opublikowane
Zobowiązania wynikające z potrzeby zapewnienia regularności dostaw gazu ziemnego wdrażane na drodze długoterminowego planowania zaopatrzenia w surowiec.
Jak zostało wcześniej wspomniane, przedsiębiorstwo gazowe powołując się na nałożony na nie obowiązek wypełniania zobowiązań przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, może odmówić dostępu do sieci innemu podmiotowi, jeżeli takie postępowanie doprowadziłoby do niekorzystnego wpływu na wypełnianie wspomnianych zobowiązań.
Rozdzielenie kont dla poszczególnych rodzajów działalności.
Jako ważny wymóg dyrektywa ustanowiła obowiązek rozdzielenia wewnętrznych kont poszczególnych form działalności przedsiębiorstwa gazowego w jego rachunkowości. Oddzielne konta rachunkowe muszą być stworzone dla przesyłu, dystrybucji i magazynowania gazu ziemnego oraz dla działalności poza gazowniczych. Ma to przyczynić się do uniknięcia dyskryminacji, subsydiowania skrośnego i wypaczeń konkurencji. Wewnętrzne sprawozdania powinny zawierać zestawienia bilansowe oraz rachunek zysków i strat dla każdego rodzaju działalności. Prawo dostępu i przeglądu kont rachunkowych poszczególnych rodzajów działalności przedsiębiorstwa gazowego zostało zapewnione dla odpowiednich władz krajowych oraz instytucji powołanych do rozwiązywania sporów.
Pewne "niedociągnięcia" dyrektywy
Dyrektywa "gazowa" ukształtowała odpowiednie warunki do stworzenia wspólnego rynku gazowego, zamiast piętnastu lub w przypadku rozszerzenia Unii Europejskiej więcej, mniej lub bardziej zliberalizowanych rynków krajowych. Ustaliła wspólne zasady postępowania mające służyć realizacji podstawowego zadania.
Jednak, jak się wydaje część kluczowych zagadnień zostało niedostatecznie sprecyzowane w dokumencie. Zaliczyć do nich można między innymi:
taryfy i opłaty za dostęp do sieci z tytułu przygranicznych dostaw gazu ziemnego,
dostęp do podziemnych magazynów gazu oraz do gazociągów złożonych i ekspedycyjnych,
kontrakty typu "bierz i płać" już zawarte i przyszłościowe,
współpraca operatorów systemów gazowniczych problemy z przepustowością
harmonizacja przepisów technicznych i bezpieczeństwa oraz norm technicznych,
postanowienia dotyczące zapewnienia dostaw surowca,
tzw. "rynki gazowe wschodzące" krajowe i regionalne,
definicja "podstawowych warunków handlowych" za dostęp w każdym kraju członkowskim.
weryfikacja: PECSA
Centrum Informacji Europejskiej
Departament Komunikacji Społecznej i Informacji Europejskiej, Urząd Komitetu
Integracji Europejskiej
ul. Krucza 38/42, 00-512 Warszawa, tel. (0....22) 455 54 54, fax. (0....22) 455
54 53
www.cie.gov.pl
www.ukie.gov.pl
cie@mail.ukie.gov.pl